LA SORTIE DE MONACO DE LA LISTE GRISE DU GAFI : PORTÉE ET LIMITES DE LA DÉCISION DE RETRAIT par Lucien MAURIN
Le 30 octobre 2026, le Groupe d’action financière (GAFI) a décidé de retirer Monaco de la liste des juridictions faisant l’objet d’une surveillance renforcée, sur laquelle la Principauté figurait depuis juin 2024. Cette décision reconnaît la réalisation des engagements pris pour remédier à plusieurs défaillances stratégiques de son dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Sa portée juridique doit néanmoins être précisément délimitée. Le retrait ne constitue ni une certification générale de conformité aux standards internationaux ni une modification des obligations imposées aux professionnels assujettis. Surtout, il n'entraîne pas la disparition automatique de l'inscription de Monaco sur la liste européenne des pays tiers à haut risque. La décision appelle ainsi une distinction entre la reconnaissance internationale des progrès réalisés, la persistance des exigences normatives et les adaptations susceptibles d'être apportées aux dispositifs internes d'évaluation des risques.
I. La reconnaissance de la correction de défaillances stratégiques déterminées
A. Une décision fondée sur l’exécution du plan d’action convenu avec le GAFI
La décision du 30 octobre 2026 intervient dans le prolongement du cinquième cycle d’évaluation mutuelle de Monaco par MONEYVAL, dont le rapport a été adopté le 8 décembre 2022, à la suite d’une visite sur place effectuée du 21 février au 4 mars de la même année.
Ce rapport distinguait, conformément à la méthodologie du GAFI, deux dimensions complémentaires : la conformité technique du dispositif national aux quarante recommandations internationales et son efficacité, appréciée au regard des résultats effectivement obtenus. Cette distinction est essentielle. L’adoption de dispositions législatives, réglementaires et institutionnelles conformes aux standards internationaux ne suffit pas, à elle seule, à établir l’efficacité de leur mise en œuvre.
L’inscription de Monaco sur la liste des juridictions faisant l’objet d’une surveillance renforcée (Jurisdictions under Increased Monitoring), en juin 2024, répondait précisément à l’identification de défaillances stratégiques nécessitant un plan d’action assorti d’engagements déterminés.
Dans sa déclaration du 30 octobre 2026 (Jurisdictions under Increased Monitoring, rubrique « Monaco »), le GAFI constate que la Principauté a renforcé l’efficacité de son dispositif dans six domaines.
Le premier concerne la compréhension des risques de blanchiment, notamment ceux liés à la fraude à l’impôt sur le revenu commise à l’étranger. Cette précision doit être conservée : l'engagement identifié par le GAFI porte sur ce risque particulier et ne permet pas de tirer une conclusion générale sur l'ensemble des risques associés aux infractions fiscales.
Le deuxième concerne l’augmentation soutenue des demandes de coopération internationale émises afin d’identifier des avoirs criminels situés à l’étranger et d’en rechercher la saisie. Le GAFI retient ici un indicateur de mobilisation des mécanismes internationaux de coopération. Il ne constate pas, sur ce seul fondement, une augmentation équivalente des confiscations définitivement prononcées à l’étranger.
Le troisième porte sur le renforcement de l’application des sanctions relatives aux manquements aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, ainsi qu’aux exigences de transparence concernant les informations élémentaires et les bénéficiaires effectifs des personnes morales.
Le quatrième vise l’achèvement du programme de renforcement des moyens de la cellule de renseignement financier et l’amélioration de la qualité et de la célérité des déclarations de soupçon.
Le cinquième concerne l’efficacité de la réponse judiciaire, notamment par l’augmentation des moyens des magistrats instructeurs et du ministère public et par l’application de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives en matière de blanchiment.
Le sixième porte sur l’augmentation des saisies de biens soupçonnés de provenir d’activités criminelles.
Ces six engagements constituent le périmètre de l’appréciation formulée par le GAFI. Le retrait de la liste grise ne doit donc pas être présenté comme la conséquence indifférenciée d'une amélioration générale du système monégasque, mais comme la reconnaissance de la réalisation du plan d’action destiné à corriger les défaillances stratégiques identifiées en juin 2024.
B. Une décision qui ne vaut pas certification générale de conformité
La portée du retrait doit être appréciée à la lumière des règles de fonctionnement du mécanisme de surveillance renforcée.
Le GAFI précise qu’une juridiction doit avoir traité la totalité ou la quasi-totalité des composantes de son plan d’action avant qu’une visite sur place soit organisée. Cette visite vise à confirmer la mise en œuvre des réformes nécessaires, ainsi que l’engagement politique et la capacité institutionnelle permettant d’en assurer la pérennité (GAFI, High-risk and Other Monitored Jurisdictions, rubrique « Removal from FATF Review »).
La décision du 30 octobre 2026 intervient après une visite sur place concluante. Le communiqué de la réunion plénière confirme que Monaco a achevé son plan d’action dans les délais convenus (GAFI, Outcomes FATF Plenary, 28–30 October 2026).
Elle constate donc que les conditions permettant de mettre fin à la surveillance renforcée sont réunies.
Il serait cependant juridiquement excessif d’en déduire que Monaco satisfait désormais pleinement à chacune des quarante recommandations du GAFI ou que tous les résultats immédiats utilisés pour mesurer l’efficacité du dispositif national ont obtenu la meilleure appréciation possible.
Le retrait ne constitue pas une nouvelle évaluation mutuelle exhaustive.
Cette limitation ressort également de la déclaration du 30 octobre 2026, dans laquelle le GAFI indique que Monaco devra poursuivre sa coopération avec MONEYVAL afin de pérenniser les améliorations constatées.
La clôture du plan d’action et le suivi de l’évaluation mutuelle doivent ainsi être distingués. Ces mécanismes sont complémentaires, mais ne répondent pas exactement au même objet.
La sortie de la liste grise reconnaît la réalisation d’engagements internationaux déterminés. Elle ne constitue ni une validation définitive de l’ensemble du dispositif national ni la cessation de toute procédure d’évaluation internationale.
II. Une décision sans effet abrogatif automatique sur le régime européen des pays tiers à haut risque
A. L’autonomie juridique des mécanismes du GAFI et de l’Union européenne
La principale limite juridique de la décision du 30 octobre 2026 tient à la distinction entre la liste grise du GAFI et la liste européenne des pays tiers à haut risque.
La première relève du dispositif international d’identification et de suivi des juridictions présentant des défaillances stratégiques dans leur système de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
La seconde repose sur un mécanisme normatif propre à l’Union européenne.
L’article 9, paragraphe 2, de la directive (UE) 2015/849 du 20 mai 2015 habilite la Commission européenne à identifier, par voie d’actes délégués, les pays tiers dont les dispositifs présentent des carences stratégiques constituant une menace significative pour le système financier de l’Union.
Par le règlement délégué (UE) 2025/1184 du 10 juin 2025, la Commission a ajouté Monaco à la liste établie par le règlement délégué (UE) 2016/1675 du 14 juillet 2016. Publié au Journal officiel de l’Union européenne le 16 juillet 2025, cet acte est entré en vigueur le 5 août 2025.
Le règlement délégué (UE) 2026/83 du 4 décembre 2025, publié le 9 janvier 2026 et entré en vigueur le 29 janvier 2026, a ensuite modifié cette liste en maintenant expressément Monaco parmi les pays tiers à haut risque, au numéro 13 du point I de son annexe.
Or, la décision du GAFI du 30 octobre 2026 ne constitue pas un acte de modification du règlement délégué européen.
Les évaluations du GAFI jouent un rôle important dans l’identification européenne des pays tiers à haut risque. Cette articulation ne supprime cependant pas l’autonomie des procédures ni la nécessité d’un acte juridique propre à l’Union pour modifier la liste établie par la Commission.
La cessation de la surveillance renforcée constitue donc une évolution susceptible d’être prise en considération dans un réexamen européen, sans produire par elle-même le retrait de Monaco de la liste.
Au 1er novembre 2026, Monaco ne figure plus sur la liste grise du GAFI, mais demeure inscrite sur la liste européenne des pays tiers à haut risque.
Cette coexistence de deux qualifications différentes ne révèle aucune contradiction juridique. Elle traduit la distinction entre une décision internationale mettant fin à une procédure de surveillance et un acte normatif européen demeuré applicable.
B. Le maintien des mesures de vigilance renforcée résultant du droit de l’Union
Cette distinction présente des conséquences directes pour les établissements financiers et les autres entités assujetties relevant du droit de l’Union européenne.
L’article 18 bis, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/849, introduit par la directive (UE) 2018/843 du 30 mai 2018, impose aux États membres de prévoir des mesures de vigilance renforcée à l’égard des relations d’affaires ou transactions impliquant les pays tiers à haut risque identifiés conformément à l’article 9, paragraphe 2.
Ces mesures comprennent l’obtention d’informations complémentaires sur le client et les bénéficiaires effectifs, sur la nature envisagée de la relation d’affaires, sur l’origine des fonds et du patrimoine ainsi que sur les raisons des opérations envisagées ou réalisées.
Elles comprennent également l’approbation de la direction pour l’établissement ou la poursuite de la relation d’affaires et une surveillance renforcée, notamment par l’augmentation du nombre et de la fréquence des contrôles.
Le paragraphe 2 de l’article 18 bis prévoit, lorsqu’elles sont appropriées, des mesures complémentaires d’atténuation des risques. Les paragraphes suivants organisent également certaines mesures que les États membres peuvent adopter à l’égard des pays tiers concernés.
Il convient néanmoins de rappeler que les obligations imposées aux entités assujetties doivent être appréciées dans les conditions prévues par le droit national assurant la mise en œuvre de la directive et selon les caractéristiques de la relation ou de l’opération en cause.
L’article 18 bis ne saurait donc être présenté comme instituant une interdiction générale d’entretenir des relations d’affaires avec les opérateurs monégasques. Il établit un régime de vigilance renforcée, auquel peuvent s’ajouter, dans les conditions prévues par les textes, des mesures complémentaires.
Inversement, la sortie de Monaco de la liste grise du GAFI ne permet pas aux établissements relevant du droit de l’Union de supprimer les diligences obligatoires qui continuent de résulter de son inscription sur la liste européenne.
Cette situation demeure particulièrement importante pour les relations bancaires transfrontalières, les relations de correspondance bancaire, les transferts internationaux et les opérations associant des établissements monégasques et des contreparties soumises aux réglementations européennes.
Il serait toutefois imprudent d'en déduire que toute opération impliquant Monaco est soumise indistinctement aux mêmes diligences ou que le retrait de la liste grise produira nécessairement un assouplissement immédiat des conditions de traitement des opérations. Les conséquences pratiques dépendent des réglementations applicables, des caractéristiques des relations concernées et des politiques internes des établissements.
La modification du statut européen de Monaco suppose une intervention normative distincte de la Commission européenne, selon la procédure applicable aux actes délégués.
La reconnaissance internationale des progrès accomplis par Monaco ne produit donc pas, à elle seule, la disparition des obligations européennes de vigilance renforcée actuellement attachées à son inscription sur la liste des pays tiers à haut risque.
III. Une évolution pertinente pour l’évaluation des risques, sans modification automatique des obligations des professionnels monégasques
A. Le maintien du cadre normatif national
La décision du GAFI n’a pas pour effet de modifier les dispositions de la loi monégasque n° 1.362 du 3 août 2009, modifiée, relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive et la corruption, ni celles de son ordonnance souveraine d’application n° 2.318 du même jour.
Les organismes et personnes entrant dans le champ des articles premier et 2 de la loi demeurent soumis aux obligations de prévention correspondant à leurs activités et aux opérations concernées.
La sortie de la liste grise n'emporte ainsi aucune exemption nouvelle en matière de connaissance de la clientèle, d’identification des bénéficiaires effectifs, de vigilance continue ou de déclaration de soupçon.
L’enjeu juridique principal ne réside toutefois pas dans la répétition de ces prescriptions générales. Il concerne la possibilité de prendre en considération la modification du statut international de Monaco dans les dispositifs internes d’identification, d’évaluation et de classification des risques.
L’article 3 de la loi n° 1.362 impose aux organismes et personnes assujettis d’appliquer des mesures de vigilance appropriées, proportionnées à leur nature et à leur taille, en fonction de l’évaluation des risques liés à leurs activités. Il leur appartient, à cette fin, de définir et de mettre en place des dispositifs d’identification, d’évaluation et de compréhension des risques, ainsi qu’une politique adaptée.
L’article 3-1 impose la formalisation et la documentation des mesures de vigilance, de suivi et d’analyse des risques. Il exige également la conservation des éléments permettant de démontrer aux autorités de supervision que les mesures appliquées sont appropriées au regard des risques identifiés.
Ces dispositions sont complétées par l’article 23 de l’ordonnance souveraine n° 2.318, relatif aux politiques et procédures internes adaptées aux activités exercées et à la différenciation des exigences de vigilance sur la base de critères objectifs.
La combinaison de ces textes consacre une approche fondée sur les risques, dans laquelle le contenu des diligences doit être déterminé en fonction des prescriptions applicables et des caractéristiques des situations concernées.
La modification du statut de Monaco auprès du GAFI constitue une information objectivement pertinente pour cette appréciation. Elle ne constitue cependant pas, par elle-même, une cause générale de réduction des obligations de vigilance.
B. La distinction entre les exigences réglementaires et les classifications internes
Pour les professionnels de la conformité, l’incidence du retrait dépend principalement du fondement des mesures appliquées.
Lorsqu’une mesure de vigilance résulte d’une obligation légale ou réglementaire, son maintien dépend des conditions d’application du texte qui l’impose. Le retrait d’une juridiction de la liste grise du GAFI ne permet pas d’écarter une prescription dont le fondement demeure applicable.
Lorsqu’une mesure découle, en revanche, d’une politique interne attribuant un niveau de risque spécifique aux juridictions faisant l’objet d’une surveillance renforcée du GAFI, le changement de statut de Monaco constitue un élément susceptible d’en justifier le réexamen.
La décision du 30 octobre 2026 peut ainsi être intégrée à l’actualisation des méthodologies internes, notamment lorsque celles-ci comportent un indicateur géographique directement lié aux classifications du GAFI.
Il serait cependant excessif d’en déduire une obligation de déclassement automatique de l’ensemble des clients ou opérations présentant un lien avec Monaco.
Le risque associé à l’efficacité du dispositif institutionnel d’une juridiction ne se confond pas avec les risques propres à un client, à son activité, aux caractéristiques d’une opération ou aux modalités de circulation des fonds.
Une relation d’affaires peut donc conserver un niveau de risque élevé indépendamment de la disparition de la surveillance renforcée du GAFI, lorsque d’autres facteurs pertinents le justifient.
Inversement, le maintien d’une majoration du risque exclusivement fondée sur l’inscription de Monaco sur une liste dont elle a été retirée appelle un réexamen de sa justification, sans préjuger du classement qui devra finalement être retenu.
Cette distinction présente une importance particulière pour les établissements bancaires étrangers qui utilisent des matrices de risques intégrant expressément les listes du GAFI, ainsi que pour les organismes financiers monégasques dont les procédures internes comportent des références comparables.
Pour les directions de la conformité, la question consiste ainsi à identifier les mesures relevant d’une prescription réglementaire toujours applicable, celles qui trouvent leur origine dans le statut antérieur de Monaco et celles qui demeurent justifiées par les caractéristiques propres aux relations d’affaires.
La sortie de la liste grise ne commande ni une réduction générale des diligences ni le maintien automatique de classifications dont le seul fondement aurait disparu.
C. Une portée opérationnelle qui ne doit pas être exagérée
La décision du GAFI peut contribuer à modifier l’appréciation du cadre institutionnel monégasque par les établissements financiers étrangers et leurs fonctions de conformité.
Elle représente un élément pertinent dans les évaluations de risques géographiques et peut être prise en considération dans les relations entretenues avec les contreparties internationales.
Toutefois, ses conséquences pratiques ne sont pas uniformes.
Le retrait ne contraint pas les établissements bancaires étrangers à modifier immédiatement leurs procédures d’entrée en relation, leurs exigences documentaires ou leurs politiques d’acceptation des opérations.
Il n’autorise pas davantage à affirmer que les délais de traitement des transferts internationaux, les coûts de conformité ou les conditions d’accès aux services financiers connaîtront automatiquement une amélioration.
Ces effets éventuels dépendront des prescriptions applicables aux établissements concernés, de leurs méthodologies internes de classification des risques et, s’agissant des relations relevant du droit européen, de l’évolution éventuelle de la liste des pays tiers à haut risque.
Pour les professionnels établis à Monaco, la décision ne crée pas non plus, en elle-même, une obligation spécifique de révision immédiate et généralisée des dossiers clients.
Toute adaptation doit s’inscrire dans le cadre des obligations préexistantes d’évaluation, d’actualisation et de documentation des risques, en tenant compte des procédures propres à chaque établissement ou profession.
La conséquence opérationnelle la plus directement identifiable réside ainsi dans la nécessité de distinguer les mesures reposant sur un statut international désormais révolu de celles qui demeurent imposées ou justifiées par d’autres considérations.
Il s’agit d’une exigence de cohérence de l’approche fondée sur les risques, et non d’un assouplissement général des obligations de prévention.
IV. Une nouvelle phase de suivi international, centrée sur la pérennité de l’efficacité du dispositif
Le retrait de Monaco de la liste grise constitue une reconnaissance internationale importante des réformes engagées et des progrès réalisés dans leur mise en œuvre.
Il traduit l’appréciation favorable du GAFI sur la correction des défaillances stratégiques ayant justifié la surveillance renforcée en juin 2024.
Cette reconnaissance présente une importance particulière pour une place financière dont les relations internationales reposent notamment sur la confiance accordée à son environnement institutionnel, juridique et réglementaire.
Elle ne doit cependant pas être assimilée à une présomption générale de conformité des établissements et professionnels monégasques.
La conformité technique du cadre national, l’efficacité de son application et le respect individuel des obligations par les organismes assujettis constituent des dimensions distinctes.
L’amélioration du dispositif institutionnel ne dispense donc pas chaque professionnel d’assurer et de démontrer sa propre conformité.
La décision n’interrompt pas davantage les mécanismes internationaux d’évaluation et de suivi. Le GAFI souligne expressément la nécessité pour Monaco de poursuivre sa coopération avec MONEYVAL afin de pérenniser les résultats obtenus.
Il convient, dans ces conditions, de distinguer la réalisation des engagements ayant permis la sortie de la liste grise et le maintien durable d’un dispositif national efficace.
La décision du 30 octobre 2026 clôt une procédure internationale déterminée. Elle ouvre également une période au cours de laquelle les progrès constatés devront continuer à se traduire dans les pratiques institutionnelles et opérationnelles.
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Conclusion
La sortie de Monaco de la liste grise du GAFI constitue une évolution majeure de son statut international en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Elle constate la réalisation du plan d’action destiné à remédier aux défaillances stratégiques identifiées en juin 2024 et met fin à la surveillance renforcée correspondante.
Sa portée juridique demeure toutefois circonscrite.
Elle ne vaut ni certification générale de conformité aux recommandations du GAFI ni cessation du suivi assuré par MONEYVAL.